A Transparência Brasil vem, desde 2016, monitorando os repasses federais para construção de creches e escolas. A partir de 2019, começamos a monitorar também os repasses para alimentação escolar, transporte escolar e o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (FUNDEB). Parte importante dos determinantes de como se dão esses repasses está na legislação orçamentária, que determina prioridades, metas e recursos disponíveis para execução de políticas públicas.
Dado o corte de verbas, fim do FUNDEB em 2020 e possibilidades de revisão do pacto federativo (que pode incluir alguns desses repasses para a educação), entendemos que é necessário olhar atentamente para as legislações orçamentárias que tramitarão no Congresso Nacional. O Governo já enviou para o congresso o Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias (PLDO 2020), que tem como finalidade orientar a construção do orçamento federal. Deve enviar ainda este ano o Projeto de Lei Orçamentária Anual (PLOA) e o Projeto de Lei do Plano Plurianual da União (PPA) para o período 2020-2023. O presente texto inicia o acompanhamento dessas peças por uma análise da PLDO 2020.
O PLDO 2020 foi enviado ao congresso pela presidência em 15 de abril de 2019. Pelo calendário oficial, o congresso deverá aprovar a lei até 17 de julho, sob pena de postergar o recesso parlamentar até que a lei seja aprovada. Uma vez sancionada, deixa de ser projeto de lei e passa a ser lei (Lei de Diretrizes Orçamentárias, ou LDO).
Em geral, a LDO é orientada pelo PPA. Porém, como o novo PPA para o período 2020-2023 será aprovado só no segundo semestre (o presidente tem até 31 de agosto deste ano para enviar o PPA), as metas para a LDO de 2020 ficam em aberto, esperando as definições de metas do PPA. Assim, fizemos uma análise mais limitada, pela ausências dessas informações adicionais, destacando: a análise das prioridades apresentadas; mudanças nas transferências voluntárias (que podem impactar programas como o Proinfância) e exigências de transparência.
No geral, o PLDO de 2020 é bastante parecido com a LDO de 2019, com alguns retrocessos pontuais e oportunidades perdidas de avançar na transparência dos gastos públicos, especialmente de contratos, e sem sinalização de maior prioridade para a educação.
Prioridades
Como em anos anteriores, o Art. 11o da PLDO especifica as categorias mais importantes da lei orçamentária e que, portanto, deverão contar com dotações específicas, em geral para gastos previstos em lei. Na educação, como em anos anteriores, há menção à alimentação escolar (inciso II) e FUNDEB (inciso XIII). Não há grandes mudanças para educação nesta parte. Porém, vale notar que na LDO de 2019 havia menção a políticas como enfrentamento à violência contra mulher e promoção de igualdade entre homens e mulheres, que foram retiradas deste artigo na PLDO de 2020. Ou seja, não contarão obrigatoriamente com dotação específica na lei orçamentária anual. Como sabemos, vagas em creche são importantes para reduzir desigualdades salariais no mercado de trabalho, então é algo que pode ter algum impacto negativo também.
Nesse sentido, o congresso deveria avaliar a possibilidade de incluir mais itens voltados à educação com dotação orçamentária específica, para que se possa avançar nas direções das metas do Plano Nacional de Educação (PNE). Não há, por exemplo, previsão de dotação específica para construção e manutenção de creches e pré-escolas, objeto da meta 1 do PNE.
De todo modo, vale destacar que o anexo III do PLDO 2020, que traz as despesas obrigatórias, há menção a vários gastos com educação: alimentação escolar (lei nº11.947, de 16/06/2009), Dinheiro Direto na Escola (Lei nº11.947, de 16/06/2009), FUNDEB (Emenda Constitucional nº53, de 19/12/2006) e Apoio ao Transporte Escolar (Lei nº10.880, de 09/06/2004).
Transferências Voluntárias
Outra mudança importante que merece destaque é o art. 71o, que trata de transferências voluntárias. O § 4º do art. 71o da LDO de 2019, por exemplo, afirmava que não seria exigida contrapartida prevista na LOA “dos Municípios com nível de IDH classificado como baixo ou muito baixo, para os programas na área de educação” (inciso II, LDO 2019). Esse parágrafo foi excluído, o que significa que esses municípios de IDH mais baixos terão de propor contrapartidas na área de educação, embora em geral tenham menos recursos para tanto.
Qual o impacto dessa medida? Há estudos que fundamentem essa mudança? O que se pretende alcançar com ela? Na exposição de motivos, não há menção a essa mudança, como se não fosse importante.
Transparência
A PLDO 2020 avança pouco em transparência (capítulo XI) e traz algumas mudanças que podem significar retrocesso. A PLDO 2020 dispõe sobre exigências de dados de contratos, o que é positivo, porém não fala de formato aberto. Seria uma avanço importante priorizar contratos abertos (nos padrões da Open Contracting Partnership) nessa área. Ela poderia também incluir obrigação de disponibilizar os contratos feitos pelos conveniados, também em formato aberto.
Além disso, o art. 138o da LDO de 2019, que obrigava a manter painel informatizado sobre obras (painel de obras) não consta da PLDO 2020. O governo pretende extinguir o painel de obras? Não conseguimos entender a razão da exclusão em relação à LDO 2019.
Com relação à educação especificamente, como em anos anteriores, o art. 124o estabelece orientações de transparência e determina, para o executivo federal, obrigatoriedade de transparência ativa para “o demonstrativo dos investimentos públicos em educação, considerada a definição utilizada no Plano Nacional de Educação, com a sua proporção em relação ao PIB, detalhado por níveis de ensino e com dados consolidados da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios” (inciso I, § 1º), que provavelmente dizem respeito ao Sistema de Informações sobre Orçamentos Públicos em Educação (SIOPE), que disponibiliza dados do do orçamento de todos os entes federativos.
