Autor: Manoel Galdino

Até o fim de agosto o Congresso deve votar a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) 2020, que delimita o que pode entrar na Lei Orçamentária Anual. Na LDO consta também a proposta de autorizar que o Fundo Especial de Financiamento de Campanha, conhecido como fundo eleitoral, passe de R$ 1,7 bilhão para cerca de R$ 3,7 bilhões.

A cobertura da imprensa sobre a proposta tem ido pelo caminho fácil de criticar a proposta (como se pode ver aqui, aqui, aqui e aqui). Eu mesmo já critiquei a proposta em coluna anterior, argumentando que não era preciso aumentar o volume do fundo, mas sim fortalecer os controles.

No entanto, o saldo final das análises e cobertura da imprensa é desqualificar a política e o financiamento público de campanha, com um tom moralista. Campanhas contra o fundo em receitas sociais com este tom foram lançadas. Ainda que haja motivos para insatisfação, em um contexto de pouca confiança nos representantes públicos, essa concepção da política não é uma abordagem produtiva para pensar essas questões.

O que devemos pensar é o que queremos das eleições, e em seguida avaliar qual o melhor desenho em termos de financiamento de campanha.

No governo representativo, a democracia funciona quando os eleitores votam livremente e há competição eleitoral entre políticos/partidos pelos cargos em disputa. Quanto mais competição, melhor tende a ser o resultado eleitoral.
Ver post completo “[Coluna 9] Fundo eleitoral: não é possível guardar o pudim e comê-lo ao mesmo tempo”

Quem acompanha o noticiário sabe que vários estados brasileiros encontram-se em grave crise econômica. Dificuldade para pagar as contas, atrasos salariais e descumprimento da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) são alguns dos problemas desses estados. Uma das razões para tal descalabro é, por óbvio, as falhas do sistema de controle em coibir corrupção e ineficiência governamental.

Não por outro motivo, tem havido críticas pela baixa eficácia dos Tribunais de Contas estaduais em evitar a crise fiscal dos estados. Dados da Secretaria do Tesouro Nacional (STN) [1] indicavam que, em 2018, treze estados estavam com notas insuficientes – ou seja, não poderiam contrair empréstimos com a União por baixa capacidade de pagamento – e Minas Gerais não tinha sequer disponibilizado todos os dados para serem classificados. Não há notícia, porém, de que os TCEs tenham reprovado as contas destes governos estaduais.

Como a própria Transparência Brasil já mostrou, os Tribunais de Contas sofrem vários problemas. Muitos conselheiros são indicados em desrespeito à lei – não cumprem os requisitos de reputação ilibada e idoneidade ou saber notório etc. Custam muito aos cofres públicos – em alguns casos chegando a custar mais de 80% do gasto com as Assembleias Legislativas estaduais – e entregam pouco em termos de controle. Tudo isso bem documentado em dois relatórios nossos, o último datado de 2016.  Ver post completo “[Coluna 8] Como aperfeiçoar os Tribunais de Contas e evitar novas crises fiscais nos estados brasileiros”

A Transparência Brasil tem como missão promover a transparência e o controle social do poder público, contribuindo para a integridade e o aperfeiçoamento das instituições, das políticas públicas e do processo democrático. Nossa teoria da mudança propõe que, com mais transparência, o controle social será mais efetivo e, como resultado, teremos instituições e políticas públicas mais íntegras e efetivas. Estes são elementos essenciais para alcançarmos uma democracia mais robusta.

Nós acreditamos também que esta teoria da mudança deve ser avaliada à luz de evidências rigorosas para que possamos ajustá-la. Por essa razão, é prática comum realizarmos avaliação de impacto de nossos projetos. A mais recente delas, feita por um consultor externo, tratou do aplicativo Tá de Pé. E os resultados positivos – e negativos – são bastante iluminadores sobre nossa teoria da mudança.

Contexto do Tá de Pé

O Plano Nacional de Educação (PNE), aprovado em 2014, estabeleceu como sua meta 1 ter 50% das crianças de 0 a 3 anos em creches até 2024 e universalizar a pré-escola (4 a 5 anos) até 2016. De acordo com dados do Observatório do PNE, o Brasil tem 90% das crianças de 4 a 5 anos na pré-escola, e 30% das crianças de 0 a 3 anos em creches. Ver post completo “[Coluna 7] A importância do controle social no combate à corrupção – o caso do Tá de Pé”

Fake news – ou mais precisamente, desinformação – é, naturalmente, uma preocupação para a Transparência Brasil, na medida em que afeta a transparência pública. Esta não se resume ao papel do governo de disponibilizar informações, isto é, dar publicidade. É necessário que as pessoas efetivamente consigam acessar e entender as informações, e dar significado mais preciso para a realidade a partir destas informações. Sem esse efeito, a disponibilização de mais informações será inócua em produzir mais accountability, controle social e, por conseguinte, menos corrupção. Precisamos, portanto, pensar em como enfrentar esse problema.

No dia 10 de julho deste ano, eu li um tuíte que falava do Decreto nº 9.902/2019, alterando regulamentação sobre produção de cerveja. Nele, informava-se que o decreto excluiu a proibição de uso de sabão para produzir espuma. Eu cheguei a compartilhar a notícia para alguns poucos amigos de que a cerveja poderia ter sabão.

Poucos minutos depois duvidei de minha própria crença. O governo é dado a absurdos, mas permitir uso de sabão na cerveja? Após rápida investigação, descobri que a proibição continuava em vigor, só que não mais naquele decreto, mas em outro instrumento normativo.

Afinal, por que somos enganados por desinformação? 

De modo geral, eis o que comumente se acredita ser a forma racional de decidir sobre a veracidade de uma história: lê-se a notícia, avalia-se a plausibilidade dela e em seguida chega-se a um juízo sobre sua veracidade, sempre deixando as emoções de lado. Ver post completo “[Coluna 6] O dia em que eu acreditei em fake news – e caminhos para combatê-la”

Um dos temas que a Transparência Brasil tem monitorado no último ano é o da Transparência Algorítmica [1]. De redes sociais, a mecanismos de busca, passando pelo nosso celular, o uso de Inteligência Artificial [2] é cada vez mais ubíquo em nossa sociedade. Mas e o seu uso pelo poder público? Quais as necessidades de transparência de algoritmos na esfera pública?

A demanda por mais transparência na utilização desses algoritmos envolve não apenas saber quais dados estão sendo coletados e compartilhados, mas também como eles são utilizados pelo poder público. Algoritmos também podem ser injustos e discriminatórios, e a comunidade de inteligência artificial tem acordado para esse problema.

Nos Estados Unidos, temos vários exemplos de localidades que têm avançado na discussão sobre transparência algorítmica. A cidade de Nova Iorque, por exemplo, criou uma força tarefa para avaliar e fazer recomendações sobre o uso de algoritmos pela prefeitura. Uma das conclusões desta força tarefa é que não está claro o que é um algoritmo que deve ser objeto de maior accountability, o que mostra como a questão é complexa e requer estudos adicionais. Ver post completo “[Coluna 5] Transparência Algorítmica: uma nova agenda de incidência”

No Brasil, o papel dos órgãos de controle, notadamente os Tribunais de Contas, tem se orientado pelo controle de conformidade legal (compliance). Em países de tradição anglo-saxônica, como nos EUA, o controle vai além da conformidade, avaliando também o desempenho e a relação custo-benefício da política pública.

Em nossa tradição legal, é difícil conciliar controle de legalidade e inovação. De um lado, é da natureza da inovação a falha, experimentação e aprendizado. De outro, o controle de legalidade típico é rígido, pouco flexível diante de imprevistos e não lida muito bem com falhas. Há quem diga que o excesso de controle tem levado a um “apagão da caneta”, isto é, gestores que não querem tomar decisões, pela insegurança jurídica e risco de serem punidos.

A própria modificação da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB) [1], feita em 2018, teve como objetivo alterar como órgãos de controle decidem, para que levassem em conta as consequências econômicas de suas decisões, bem como regulamentações novas para resguardar o gestor público, entre outros. Ver post completo “Coluna [4]: O papel dos órgãos de controle no cancelamento de contratos para medicamentos do SUS”

O deputado Cacá Leão (PP-BA) apresentou relatório sobre o Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias, que delimita o que pode entrar na Lei Orçamentária Anual. Nele, incluiu previsão de ampliar o Fundo Especial de Financiamento de Campanha, conhecido como fundo eleitoral, em cerca de dois bilhões de reais, mais do que dobrando o valor alocado para as eleições de 2018 (de R$ 1,7 bilhão).

O argumento utilizado para a ampliação orçamentária é que as eleições municipais seriam mais caras que as eleições gerais e, portanto, precisariam de mais recursos. Os políticos foram rápidos em lembrar que em geral temos muito mais candidatos nas eleições municipais que nas eleições gerais. De fato, segundo dados do TSE, tivemos 26.085 candidatos aptos concorrendo nas eleições de 2018 e 469.165 candidatos aptos nas eleições de 2016 – quase 18 vezes mais candidatos.

Por outro lado, o gasto nas eleições municipais por candidato sempre foi muito menor que nas eleições gerais, pois o número de votos que eles precisam conquistar é bem mais baixo – um vereador de uma cidade pequena é eleito com menos de mil votos em muitos casos. Assim, embora as eleições municipais tenham mais candidatos, não é necessário gastar muito mais dinheiro nas eleições municipais que nas gerais. Ver post completo “Coluna [3]: Faltam controles, não recursos, para o fundo eleitoral”

Um dos principais avanços institucionais que o Brasil precisa adotar nos próximos anos é a implementação de um sistema de avaliação de políticas públicas. Aqui, uso o exemplo do que temos feito na Transparência Brasil com o monitoramento da Educação, bem como das principais iniciativas que já estão em andamento, tanto no Executivo quanto no Legislativo federal.

Bilhões desperdiçados e a falta de avaliação de políticas

Nos últimos três anos, a Transparência Brasil tem acompanhado o programa Proinfância (por meio dos projetos Tá de Pé e Obra Transparente), do governo federal, que visa a auxiliar estados e municípios na construção de creches e escolas. O resultado de mais de dez anos de trabalho e mais de R$ 10 bilhões gastos é que menos de 20% das quase 9 mil obras de creches e pré-escola previstas estão em funcionamento.

O Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE) tem aperfeiçoado este programa ao longo do tempo e resolvido alguns dos seus problemas mais graves (como o problema da dominialidade do terreno da obra [1]). No entanto, não se sabe da existência de uma avaliação sobre quantos recursos precisam ser investidos para corrigir os problemas restantes do programa e torná-lo efetivo para conseguir cumprir a meta 1 do Plano Nacional de Educação (PNE) [2]. Não há, tampouco, avaliação sistemática sobre como a falha em cumprir a meta 1 do PNE tem impacto na vida das crianças, no aprendizado em anos subsequentes do ensino básico e nem das famílias, particularmente das mães – como por exemplo acesso ao mercado de trabalho e empregabilidade. Ver post completo “Coluna [2]: Como reduzir ineficiência e corrupção por meio da avaliação de políticas públicas”

Opinião do Diretor-executivo

A partir desta semana, nosso diretor-executivo, Manoel Galdino, publicará uma análise semanal (toda sexta-feira) sobre temas de interesse da Transparência Brasil. Este conteúdo será exclusivo para os associados da Transparência Brasil, mas abriremos esta primeira edição para todos os assinantes da nossa newsletter. Para quem não é associado, as colunas semanais serão disponibilizadas na newsletter seguinte. Saiba como se tornar um associado neste link.

9 medidas para reestruturar o programa Proinfância e dar mais efetividade para construção de creches e escolas.

No dia 11/06 a Transparência Brasil em parceria com o Observatório Social do Brasil realizou seminário para discutir o programa Proinfância [1] do governo federal. Muitos problemas do Proinfância foram abordados, mas também conseguimos pensar em várias soluções para reestruturar o programa e trazer mais efetividade para essa importante política pública. Para se ter uma ideia de sua baixa eficácia, segundo dados da CGU, menos de 20% das quase 9 mil obras de creches e pré-escola previstas estão em funcionamento. Abaixo seguem nossas recomendações para o poder público e órgãos de controle:

1. Ampliar a transparência do FNDE. Muitas informações básicas do Proinfância ainda não são públicas ou não são bem explicadas. Atualmente não é possível saber com certeza quanto cada obra recebeu de recurso, já que os dados são agrupados por convênio e não por obra. Não há dados de todo o processo licitatório em formato aberto. Aqui, recomendamos que se adote as recomendações da Open Contracting Partnership [2], para que o controle social possa ser mais efetivo.
2. Durante o seminário, os órgãos públicos reconheceram a incapacidade de analisar milhares de prestações de contas manualmente. O governo deveria investir na utilização de algoritmos de aprendizagem de máquina, para processar todos esses dados e identificar potenciais fraudes ou problemas. Órgãos de auditoria federais já dispõem de experiências positivas no uso de inteligência artificial para fortalecer o controle, de modo que a extensão dessa prática é relativamente fácil.   
3. Difundir e estender boas práticas das contratações do Governo Federal para o nível municipal. Um exemplo seria fomentar a adesão dos municípios ao Portal de Compras utilizado pelo Governo Federal (Comprasnet) [3], ou até mesmo torná-la obrigatória para licitações que envolvem recursos federais. Isso poderia ser uma alternativa para, no curto prazo, ampliar a publicidade e a transparência desses procedimentos, promover mais competitividade e facilitar tanto o controle social como o controle externo.
4. Que o FNDE faça parcerias com o organizações da sociedade civil que trabalham com controle social, como a Transparência Brasil e os Observatórios Sociais. Dada a incapacidade do governo federal para fiscalizar todos os municípios conveniados, parcerias para estimular e fortalecer o controle social podem complementar o trabalho de monitoramento do órgão. Lembrando que CGU, TCU e MPF já possuem acordos de cooperação com a Transparência Brasil, mas não o FNDE.
5. Transparência fiscal. Muitas prefeituras reclamam no atraso de repasses e o cidadão não sabe quem responsabilizar pelo atraso em uma obra. Assim, é importantíssimo que o FNDE disponibilize informações atualizadas sobre o cronograma de repasses previstos para cada obra, eventuais atrasos em sua implementação, o orçamento previsto para o ano (e os demais anos do Plano Plurianual – PPA), bem como o que está sendo de fato transferido.
6. Muitos recursos já foram transferidos para os municípios cujas obras se encontram paralisadas, abandonadas ou canceladas. Portanto, encontram-se sem possibilidade de uso. O MPF e FNDE advogaram por medidas que permitam que esses recursos, em vez de serem devolvidos para o caixa único do Tesouro Nacional, sejam obrigatoriamente gastos com educação, preferencialmente para viabilizar a continuidade da construção de outras obras do Proinfância que correm risco de paralisação devido à falta de recursos.
7. Uma das maiores dificuldades do Proinfância é a falta de capacidade técnica de muitas prefeituras – seja na fase de planejamento da obra, processo licitatório, fiscalização do contrato ou recebimento da obra. Assim, é fundamental que além do recurso financeiro, seja ofertada essa capacitação para os servidores municipais, de forma que se minimizem os problemas atuais que afetam as várias etapas da construção de creches e escolas.
8. Segundo a Confederação Nacional dos Municípios, há elevado interesse das prefeituras em retomar obras inacabadas. Porém, a resolução n. 3 de 2018, voltada para resolver esse problema, teve pouca adesão. Assim, sugerimos rever os termos da resolução e ampliar sua divulgação.
9. Cumprimento pelo FNDE e MEC das medidas recomendadas pela CGU [5], já que até o momento apenas 9 de um total de 44 foram adotadas pelo FNDE, e 0 de 8 pelo MEC.

Essa agenda de medidas passará a fazer parte das recomendações da Transparência Brasil e serão encaminhadas aos órgãos de controle, FNDE, representantes dos municípios e congressistas interessados no tema. A maioria das propostas, se implementadas, teria impacto positivo não apenas sobre o Proinfância, mas também sobre outros programas federais da educação e de outras áreas relevantes.

 

Manoel Galdino
Diretor-executivo da Transparência Brasil